Allerede i 1938 nedsatte justitsministeriet et udvalg med den opgave at undersøge de vilkår, hvorunder privatteatrene arbejdede, og eventuelt fremkomme med forslag til ændringer. Dette udvalg afgav i 1941 en betænkning, blandt andet indeholdende udkast til en lov om udøvelse af teatervirksomhed. Betænkningen kom imidlertid ikke til at afgive grundlag for noget lovforslag, idet krigsforholdene gjorde det naturligt, at man udskød behandlingen af disse spørgsmål. Efter krigens afslutning kom teatrenes forhold på ny under debat, og i 1949 nedsatte justitsministeriet et nyt udvalg, som med udgangspunkt i den tidligere betænkning skulle fremkomme med forslag om ændring i privatteatrenes forhold. Også dette udvalg, som afgav betænkning i 1951, udarbejdede et udkast til lov om udøvelse af teatervirksomhed, men heller ikke dette udvalgsarbejde førte til noget resultat.
I 1954 nedsatte regeringen en tredje teaterkommission, der fik til opgave at undersøge landets teaterforhold som helhed og på grundlag af denne undersøgelse at afgive indstilling om, hvilke foranstaltninger af lovgivningsmæssig, økonomisk og organisatorisk art der burde iværksættes til ophjælpning af teatrene.
Det heromhandlede lovforslag om teatre — herunder ikke det kgl. teater — hvilede i væsentlig grad på sidstnævnte teaterkommissions forslag, men uden at følge disse på alle punkter, som det fremgår af bemærkningerne til lovforslaget.
I overensstemmelse med teaterkommissionen og de nævnte tidligere udvalg forudsætter lovforslaget bevarelse af det gældende bevillingssystem, og lovforslagets § 1 indeholder de regler, der i så henseende skal gælde.
Reglerne er for en stor del af teknisk karakter, men indeholder et par nye bestemmelser af principiel karakter. I § 5, stk. 3, fastslås således, at en bevillingshaver ikke må drive teaterforlagsvirksomhed i Danmark eller være økonomisk interesseret i en sådan virksomhed, medmindre der gives en særskilt tilladelse hertil, og i § 7 om bevillingshaverens sikkerhedsstillelse bestemmes, at der i særligt begrundede tilfælde kan ydes en statsgaranti i stedet for den sikkerhed, som bevillingshaveren skal stille for lønkrav m. v. I overensstemmelse med de tidligere udvalg og kommissioner foreslår man således den gældende depotordning opretholdt, men den foreslåede nye bestemmelse er indsat for at afbøde de uheldige virkninger, som det kan have for en bevillingshavers økonomi uproduktivt at måtte beslaglægge en ikke helt ubetydelig kapital, som kan anvendes mere produktivt i teatrets drift.
Efter det almindelige afsnit om teaterbevillinger behandler lovforslaget de forskellige eksisterende teaterformer, landsdelsscener, det rejsende teater og anden teatervirksomhed, herunder først og fremmest de faste, private teatre. Det gælder for alle disse teaterformer, at offentlig støtte er nødvendig til deres opretholdelse og udvikling. De modtager allerede i dag statsstøtte, men man har fundet det påkrævet, at støtten udvides og ydes på mere hensigtsmæssig måde end hidtil.
Ud fra dette grundsynspunkt stilles der i lovforslaget en række forslag, der tager sigte på etableringen af støtteordninger, afpasset efter hver enkelt teaterforms særlige forhold. Landsdelsscenerne har til opgave at søge teaterbehovet dækket i deres hjembyer, og de skal desuden ved turneer bidrage til denne opgaves løsning i landsdelen. Scenerne har pligt til at skabe et alsidigt repertoire, hvor det bedste både inden for ældre og nyere dramatik er repræsenteret, og de har tillige en særlig forpligtelse over for danske dramatikere. Også over for musikdramatikken er landsdelsscenerne forpligtet på den måde, at de skal give plads for regelmæssige opera- og balletforestillinger. Disse forpligtelser giver landsdelsscenerne en særstilling i forhold til de øvrige ikke statslige teatre og begrunder den særlige tilskudsordning, som hjemles i forslagets § 13.
For de eksisterende landsdelsscener i Odense, Ålborg og Århus er der for så vidt kun tale om en kodificering af den gældende tilskudsordning, som efter forslag fra teaterkommissionen blev indført fra og med finansåret 1954-55, og som går ud på, at der fra statens side ydes et driftstilskud svarende til halvdelen af teatrets driftsunderskud under forudsætning af, at de respektive kommuner dækker den resterende del af underskuddet i det omfang, dette ikke kan dækkes ved tilskud fra anden side.
Udviklingen har imidlertid medført, at denne tilskudsordning ikke længere er fuldt tilfredsstillende, for så vidt angår bygningsudgifterne. Som det fremgår af en række andre bestemmelser i lovforslaget, anses det for overordentlig vigtigt, at man forsøger at skabe og fastholde en tilfredsstillende bygningssituation for dansk teater. Dette synspunkt ligger bag ved de foreslåede regler i lovforslagets kapitel 5, men det giver sig også udslag i bestemmelsen om, at statstilskuddet til landelsscenernes bygningsudgifter skal ydes med 3/4.
Lovforslaget tager ikke alene sigte på de allerede eksisterende landsdelsscener, men gør det også muligt at yde statstilskud til nye scener, såfremt der skulle vise sig basis for at oprette sådanne. Man har herved først og fremmest de sønderjyske landsdele i tankerne, og man har med henblik herpå åbnet adgang til at fravige den for de eksisterende landsdelsscener gældende tilskudsordning, således at statens tilskud i særlige tilfælde kan ydes med en større andel. Man har tillige forudset, at det i andre situationer kan være begrundet, at statens tilskud ydes med en mindre andel.
Man har endelig ønsket at muliggøre, at der, uden for landsdelsscenernes kreds, kan oprettes egentlige kommunale teatre, hvis opgave først og fremmest eller udelukkende er knyttet til stedet. Det foreslås derfor, at reglerne om landsdelsscenernes tilskudsordning skal kunne anvendes på kommunale teatre i almindelighed. Det gælder også og måske navnlig den nævnte regel om en ændret fastsættelse af den økonomiske fordelingsnorm mellem stat og kommune.
Rejsende teatervirksomhed udøves dels af de såkaldte institutionsteatre, d. v. s. Andelsteatret, Arte og Dansk Folkescene, dels af forskellige mere privat organiserede turnéselskaber, for tiden tre. Begge disse turnéformer har behov for økonomisk støtte direkte beregnet til opsættelse og udsendelse af de enkelte forestillinger, hvormed der rejses, og for hjælp til foretagelse af større anskaffelser og moderniseringer af det tekniske udstyr, som hvert selskab medfører på sine turneer, f. eks. belysningsanlæg. Herudover har institutionsteatrene behov for et grundtilskud til deres virksomhed. Lovforslaget giver hjemmel for disse tilskudsformer, som for grundtilskuddenes vedkommende betegner en kodificering af gældende praksis, mens de øvrige tilskudsformer er nye, for så vidt som de mindre turnerende selskaber hidtil har modtaget årlige tilskud, som fastsættes fra gang til gang, beregnet til dækning af det i hver sæson påløbne driftsunderskud. Denne ordning har skabt store likviditetsvanskeligheder for selskaberne og har i det hele ikke virket tilfredsstillende. Derfor stilles der også i forslagets afsnit vedrørende teaterbygninger forskellige forslag til forbedring af det rejsende teaters lokalesituation, og der stilles endvidere som noget nyt forslag om, at der til faste teatre — og til landsdelsscenerne, når de turnerer uden for deres naturlige virkeområde — skal kunne ydes turnétilskud efter reglerne for det rejsende teater. Disse støtteforanstaltninger skulle muliggøre en forbedring af de enkelte udsendte forestillingers kvalitet og skulle samtidig kunne danne grundlag for en udvidelse af den samlede turnévirksomhed, en udvidelse, som vil kræve et samarbejde mellem samtlige deltagende om turneernes tilrettelæggelse. For at få dette samarbejde i gang er der optaget en bestemmelse om, at turnétilskud er afhængigt af samarbejde med et fællesorgan for det rejsende teater.
Et hovedtræk i lovforslaget er etableringen af støtteformer, der så at sige indirekte giver de private teatre sådanne eksistensbetingelser, at de ved egen indsats kan klare sig uden direkte statsstøtte i form af driftstilskud. Blandt andet herpå sigter forslagene om lån til overtagelse og til modernisering af teaterbygninger, om støtte til billetkøbsordninger og publikumsorganisationer og om lempelse af kravet om sikkerhedsstillelse. Selv når disse former for støtte er blevet effektive, kan der dog opstå krisesituationer, hvor en direkte statsstøtte til et privat teater er nødvendig. Bestemmelsen i § 16 om ydelse af tilskud til "Anden teatervirksomhed" er beregnet på sådanne ekstraordinære situationer.
Teaterbygningsspørgsmålet er et af de mest brændende teaterproblemer. Dette hænger sammen med teatrenes vanskelige økonomiske vilkår, som medfører, at bygninger, der ønskes drevet forretningsmæssigt, ikke med fordel kan anvendes til teaterdrift, idet teatrenes indtjeningsmuligheder i de senere år ikke på langt nær har kunnet følge med stigningen i snart sagt samtlige andre erhvervs. Benyttelsen af en bygning eller et lokale til teater vil som regel betyde et økonomisk tab for bygningsejeren, når man sammenligner med, hvad der kunne opnås ved anden anvendelse, og dette forhold ligger bag mange teatres, senest Riddersalens, lukning.
Med henblik herpå indeholder lovforslagets kapitel 5 en række bestemmelser om adgang til at yde statslån til erhvervelse, til forbedring eller til nyindretning af teaterbygninger eller -lokaler. Det gælder for alle disse bestemmelser, at det er en forudsætning for ydelse af lån, at man sikrer sig, at bygninger eller lokaler fremtidigt skal stå til rådighed på rimelige vilkår til den form for teaterformål, hvortil de er bestemt. I de tilfælde, hvor der kan blive tale om investering af meget betydelige beløb, d. v. s. ved erhvervelse eller nyindretning af teaterbygninger, sker sikringen derved, at sådanne lån kun kan ydes til selvejende institutioner, hvis formål det er at drive bygningen bedst muligt til det pågældende teaters formål, en klausul, som skal sikres ved tinglysning. § 21 rummer en særlig bestemmelse om ydelse af driftstilskud til selvejende institutioner, der driver et teaterlokale, hvis et sådant tilskud er nødvendigt for at bevare bygningen til teaterformål. Der kan endvidere ydes lån til en selvejende institutions overtagelse af bygningen, for at der derved kan skabes formel mulighed for tilskudsydelsen.
Lovforslaget indeholder i kapitel 6 bestemmelser, hvorefter der kan ydes tilskud til opera- og balletvirksomhed i provinsen.
I kapitel 7 foreslås det, at der skal kunne ydes tilskud til elevskoler for skuespillere og til skoler og kursus, der tager sigte på anden teateruddannelse, under forudsætning af, at sådanne skolers og kursus' lokaler, undervisningsplan, lærerlønninger og budget er godkendt af ministeren for kulturelle anliggender.
Om skolescener og billetkøbsordninger m. v. indeholder lovforslagets § 25-28 (kapitlerne 8 og 9) følgende bestemmelser, der bygger videre på de i så henseende i forvejen gældende ordninger:
„§ 25. Skolescenerne har til opgave at virke for opførelse af teaterforestillinger for skoleungdommen.
Til forestillingerne kan der gives adgang også for unge under fortsat uddannelse, ligesom der gennem skolescenerne kan gives unge adgang til særlige ungdomsforestillinger.
§ 26. Skolescenerne opretter et samarbejdsudvalg til behandling af spørgsmål af fælles interesse for scenerne.
§ 27. Til skolescener, hvis vedtægter er godkendt af ministeren for kulturelle anliggender, kan der ydes statstilskud, såfremt de pågældende scener tillige modtager tilskud fra kommuner. Det er en forudsætning for vedtægters godkendelse, at såvel det teaterfaglige som det pædagogiske synspunkt er repræsenteret i den pågældende skolescenes ledelse.
§ 28. Der kan ydes tilskud til billetkøbsordninger, der muliggør, at studerende ved universiteter, højere læreanstalter og teknika, seminarieelever, skoleelever i de ældre klasser, elever på ungdomsskoler og andre elever under uddannelse kan besøge teatre på billige vilkår. En sådan ordning kan tillige omfatte personer, der deltager i en af det offentlige støttet foranstaltning inden for det almindelige oplysningsarbejde, såfremt teaterbesøg kan anses for et naturligt led i en sådan foranstaltning.
Der kan ydes tilskud til administration af publikumsorganisationers arbejde på at skabe faste abonnementsordninger for teaterbesøg.
Der kan ydes tilskud til støtte for særlige foranstaltninger til fremme af teaterinteressen, især til udbredelse af kendskabet til og arbejdet med den dramatiske kunst, ligesom der i særlige tilfælde kan ydes bevillingshavere støtte, der kan muliggøre fremførelse af nutidig dansk dramatik. Der kan endelig ydes støtte til det internationale teatersamarbejde."
Teaterrådet, der hidtil har fungeret som ministeriets rådgiver i teaterspørgsmål, skal iflg. lovforslagets kapitel 10 fortsætte og udvide denne virksomhed. Ved gennemførelsen af lovforslaget vil der opstå en lang række administrative problemer, som kun kan løses i samråd med teaterkyndige, og ikke mindst det rejsende teaters forhold kræver en sådan faglig indsigt, at det kan komme på tale at overlade arbejdet med forberedelsen og muligt også med gennemførelsen af den for disse gældende tilskudsordning til teaterrådet eller et særligt organ inden for dette. Med særligt henblik på det rejsende teaters forhold foreslås det at ansætte en teaterkonsulent til bistand for teaterrådet. Konsulenten vil dog få opgaver herudover, f. eks. i forbindelse med publikumsorganisationerne, og han vil i det hele kunne øve en betydningsfuld indsats ved tilrettelæggelsen af den fremtidige teaterordning.
De beløb, der er ydet til dansk teater — bortset fra det kgl. teater — er indtil 1959 i det store og hele blevet ydet af filmsfonden. Fra og med finansåret 1959-60 blev tilskuddene til landsdelsscenerne overført fra denne fond til finansloven, men selv med denne betydelige lettelse er fondens midler ganske utilstrækkelige til at dække både teater- og filmsformål m. v. Der stilles derfor forslag om, at samtlige bevillinger til teaterformål overføres til finansloven, så at filmsfonden fritages for disse udgifter, jfr. det herom samtidig fremsatte forslag om ændring af biografteaterloven (nærmest efterfølgende sag).
Om de økonomiske virkninger af lovforslagets gennemførelse anførte ministeren for kulturelle anliggender ved fremsættelsen bl. a.:
„Den samlede støtte, der for øjeblikket ydes til de af lovforslaget omfattede teaterformål, beløber sig til omtrent 3 mill. kr., og der bliver ved lovens gennemførelse tale om en ikke uvæsentlig forøgelse af denne støtte. Udgiftsforøgelsen lader sig imidlertid ikke nøjagtigt opgøre, dels fordi lovens økonomiske virkninger på en række punkter er usikre, dels fordi en del af de hjemlede udgifter har karakter af engangsudgifter, der således ikke til stadighed vil belaste statsbudgettet. Der må imødeses årlige tilskudsudgifter på ca. 4,4 mill. kr. mod for tiden ca. 2½ mill. kr. Den største udgift herunder er tilskuddene til landsdelsscenerne, der vil udgøre noget over 1½ mill. kr. Dernæst kommer tilskuddene til det rejsende teater med ca. 1 mill. kr. og til skolescener og billetkøbsordninger med henholdsvis noget under og noget over ½ mill. kr. Blandt de forventede årlige udgifter skal tillige nævnes de foreslåede rådighedsbevillinger til bygningsformål, som er anslået til 850 000 kr. En række udgifter bliver ikke straks aktuelle og vil måske endda helt kunne undgås, men der kan måske knyttes en rimelig forventning til, at det skal lykkes at oprette en sønderjysk landsdelsscene. Dette vil da for staten medføre en udgift på 500 000-600 000 årlig. Blandt de mulige engangsudgifter er der særlig grund til at nævne udgiften til selvejende institutioners eventuelle overtagelse af teaterbygninger. Disse bygninger må i givet fald købes i det frie marked, og udgifterne kan derfor forudses at blive ret betydelige. Der er dog ingen grund til at tro, at der i den første tid vil vise sig behov for at overføre mere end måske en enkelt teaterbygning til en selvejende institution."
Ministeren sluttede sin udførlige fremsættelsestale således:
„Når lovforslaget fremsættes på dette sene tidspunkt, er det selvsagt ikke tanken at søge det gennemført i indeværende folketingsår. Det fremsættes med henblik på en 1. behandling og en indledende udvalgsbehandling og i det håb, at de tanker, som forslaget indeholder, kan blive alsidigt belyst både gennem tingets overvejelser og gennem den offentlige debat, som det kan ventes at lovforslaget vil give anledning til.
Selv om folketinget i dag står over for betydelige opgaver af vidtrækkende økonomisk karakter, har jeg i øvrigt fundet det påkrævet at fremsætte lovforslaget allerede nu umiddelbart efter dets udarbejdelse. Det vil efter min bedømmelse ikke være forsvarligt at vente yderligere med at bringe spørgsmålet om støtteforanstaltninger til dansk teater frem for det høje ting, idet det herved også må tages i betragtning, at lovforslaget tidligst kan træde i kraft om ca. ét år. Som nævnt i mine indledende bemærkninger nedsattes det første teaterudvalg så langt tilbage som i 1938, og da regeringen i 1954 fandt det nødvendigt at nedsætte den store teaterkommission, var det ud fra den opfattelse, at der var et aktuelt behov for særlige foranstaltninger til ophjælpning af landets teaterforhold. I den tid, der er forløbet siden kommissionens nedsættelse, er vilkårene for dansk teater dag for dag blevet forringet. Det rejsende teater kæmper med næsten uovervindelige vanskeligheder; uden en aktiv indsats fra det offentliges side må det forudses, at den turnerende virksomhed ude omkring i landet simpelt hen vil gå i stå. I København har — som nævnt — 5 teatre måttet nedlægges, siden teaterkommissionen begyndte sit arbejde, og af de få tiloversblevne er endnu ét — i hvert fald midlertidigt — ude af drift. Sådan er situationen, og jeg føler mig overbevist om, at det er på høje tid, at teaterspørgsmålet tages op til løsning, såfremt man ønsker at bevare et levende teater her i landet.
Jeg skal hermed anbefale forslaget til lov om teatre til tingets velvillige behandling, idet jeg erklærer mig rede til en saglig og fordomsfri drøftelse af alle de af forslaget berørte problemer.
Lad mig til slut udtale det ønske, at det vil vise sig muligt at samle en bred tilslutning til gennemførelsen af en teaterlov, som kan skabe de nødvendige forudsætninger for en opblomstring af dansk teaterliv til gavn og berigelse for hele befolkningen i alle egne af landet."
Lovforslaget blev i folketinget gjort til genstand for en indgående debat. Det henvistes efter 1. behandling til et udvalg, der — som det forud var ventet — ikke nåede til ende med sit arbejde inden samlingens slutning.