Da man i 1955 nedsatte et politisk forsvarsudvalg med repræsentanter for fem af de politiske partier repræsenteret i folketinget, var der to hovedårsager dertil. For det første gjorde udviklingen på det våbentekniske område det nødvendigt at tage vor forsvarsordning op til overvejelse med henblik på de tilpasninger, som den nye udvikling måtte gøre nødvendige. For det andet havde det vist sig, at forsvarets nuværende målsætning, der efter NATOs Lissabonmøde blev fastlagt i 1952, ikke her i landet så lidt som i en række andre lande kunne nås med de økonomiske midler, der havde kunnet stilles til rådighed for forsvaret. Resultatet af denne situation har været, at den givne ramme ikke har kunnet udfyldes, og at det ikke har været muligt at vedligeholde og nyanskaffe i nødvendigt omfang.
Efter at partiet venstre og det konservative folkeparti den 22. oktober 1958 i folketinget tilkendegav, at disse partier ikke længere ville deltage i forsvarsudvalgets arbejde, har overvejelserne om en nyordning været fortsat i regeringen.
Det foreliggende lovforslag var i sine principper og i en væsentlig del af sin udformning det samme som et forslag, der i foråret 1957 forelå i det politiske forsvarsudvalg. Det var tænkt at skulle træde i stedet for lov nr. 242 af 27. maj 1950 med senere ændringer, jfr. lovbekendtgørelse nr. 131 af 31. marts 1952 om forsvarets ordning (centralstyrelsen, den kommandomæssige organisation m. v.), lov nr. 276 af 18. juni 1951 om forsvarets ordning (sammensætningen af værnene, korpsene m. fl.) samt § 4 i lov nr. 277 af 18. juni 1951 om forsvarets ordning (personellet ved værnene, korpsene m. fl.). Derimod berørte forslaget ikke i øvrigt sidstnævnte lov, idet overvejelserne om de i denne lov omhandlede spørgsmål endnu henstår.
Da udviklingen på det militære område i de kommende år må antages at ville nødvendiggøre stadige reguleringer og tilpasninger af forsvaret, er lovforslaget udformet som en ramme- og bemyndigelseslov uden en tilsvarende opregning af kommandoorganer, enheder, institutioner m. v. som de nugældende love.
En række af lovforslagets bestemmelser er med enkelte ændringer overført fra de gældende forsvarslove. De væsentligste nye bestemmelser findes i §§ 9, 10 og 15.
Ifølge § 9, stk. 1, fastsætter forsvarsministeren inden for de rammer, der er angivet i de årlige bevillingslove og lovgivningen i øvrigt, størrelsen, sammensætningen og organisationen af hæren, søværnet og flyvevåbnet og de i øvrigt under forsvarsministeriet hørende organer. Ifølge samme paragraf, stk. 3, fastsætter forsvarsministeren tjenestetidens længde, mens § 15 giver forsvarsministeren bemyndigelse til at sammenlægge eller ophæve de eksisterende under forsvarsministeriet hørende faglige myndigheder, korps, skoler, militære og civile institutioner, virksomheder m. v., hvis forhold ikke er fastlagt ved særlig lov.
Det er skønnet nødvendigt at udforme disse bestemmelser således for dermed at give muligheder for de nødvendige stadige tilpasninger uden i hvert enkelt tilfælde at skulle foretage lovændringer. Dels på grund af bemyndigelsernes vidtgående karakter, dels under hensyn til det militære forsvars karakter og dets vigtige placering i nationens liv og ønskeligheden af det bredest mulige samarbejde om de forsvarspolitiske anliggender er det samtidig foreslået at oprette et forsvarspolitisk udvalg. Herom bestemmer § 10:
„§ 10. Der nedsættes et forsvarspolitisk udvalg, med hvilket forsvarsministeren kan rådføre sig om spørgsmål vedrørende det militære forsvar, og som han skal give meddelelse om væsentlige ændringer, der agtes foretaget med hjemmel i de ham ved denne lov givne bemyndigelser.
Udvalget, der nedsættes ved begyndelsen af hvert folketingsår og efter afholdelse af folketingsvalg, består af 11 medlemmer, der vælges af folketinget blandt dets medlemmer. Udvalget vælger formand og næstformand blandt sine medlemmer.
Udvalget skal sammentræde mindst fire gange årlig med regelmæssige mellemrum efter indkaldelse af formanden, og i øvrigt når formanden bestemmer det. Formanden skal indkalde udvalget, når tre af dets medlemmer eller forsvarsministeren fremsætter begæring derom.
I det omfang, udvalgets formand eller forsvarsministeren bestemmer, påhviler der udvalgets medlemmer og andre, der deltager i udvalgets forhandlinger, tavshedspligt om, hvad de erfarer i udvalget, og der kan ved medlemmernes indtræden i udvalget afæskes dem en skriftlig erklæring om at ville overholde denne forpligtelse."
Om indholdet af den forsvarsordning, som var tænkt opbygget inden for den foreslåede rammelovgivning, oplystes i bemærkningerne til lovforslaget og ministerens fremsættelsestale:
Den målsætning for forsvaret, som blev fastsat efter NATOs Lissabonmøde i 1952, har det ikke været muligt med de givne bevillinger at opfylde. I 1958 er der inden for NATO opstillet visse nye styrkemål, som de enkelte lande burde sigte imod. En opfyldelse af disse mål, der for Danmarks vedkommende ikke er meget forskellige fra Lissabonmålene, ville efter regeringens beregninger medføre en årlig udgiftsforøgelse på 300-400 mill. kr. En sådan forøgelse kunne regeringen efter en samlet overvejelse af vore økonomiske muligheder og de opgaver, som i øvrigt måtte løses, ikke tiltræde, og der måtte derfor foretages en revision af styrkemålene.
Regeringen foreslog, at man nu til budgettet tog sit udgangspunkt i de nuværende udgifter under forsvarsministeriet med tillæg af byggeomkostningerne for nye fiskeriinspektionsskibe, i alt en samlet sum på 985 mill. kr. Forsvarsministeriets budget skulle for fremtiden deles i to afsnit for henholdsvis de civile og de militære opgaver, og hvert af disse afsnit skulle inddeles i et egentligt driftsbudget og et investeringsbudget. Det var tanken, at det militære driftsbudget, der beløb sig til 830 mill. kr. årlig, skulle ligge fast, dog med regulering for løn- og prisbevægelser, mens der i øvrigt skulle tages stilling til bevillingsspørgsmålet fra år til år efter det skiftende behov. Der var foreløbig regnet med en tilsvarende fordeling af de økonomiske midler mellem de 3 værn som nu, dog med visse justeringer under hensyn til den påtænkte forøgelse af det frivillige faste mandskab, jfr. nedenfor.
Der påregnedes en gradvis nedgang i de årlige, indkaldelser af værnepligtige fra de nuværende 24 000 mand til ca. 20 000 mand.
For hærens vedkommende sigtes foreløbig imod opstilling af en dækningsstyrke på 2 brigadegrupper, eventuelt suppleret med enkelte andre enheder imod nu 3 brigadegrupper og en styrke på Bornholm. Denne dækningsstyrke, der vil omfatte ca. 13 000 mand mod den nuværende på 16 000, foreslås fordelt på Sjælland, Jylland-Fyn og Bornholm. Efter mobilisering tænkes hæren udbygget til at omfatte 6 brigadegrupper, eller halvdelen af den nuværende påregnede mobiliseringsstyrke, beregnet i antal enheder.
For søværnets vedkommende regnes med færre, men mere effektive skibe, idet der i væsentligt omfang vil finde en modernisering sted ved nybygning. Af bemandede forter vil to blive opretholdt. Forterne indgår ikke i de af NATO opstillede styrkemål.
For flyvevåbnets vedkommende forudsættes en væsentlig begrænsning i antallet af luftfartøjer. Sandsynligheden taler for, at der vil kunne opretholdes 4-5 eskadriller af moderne type imod nu 8 eskadriller. Det må imidlertid erindres, at den ventede NIKE-afdeling vil bidrage til løsning af luftforsvarsopgaverne. Flyvevåbnets jordforsvarsenheder påregnes nedlagt og deres opgaver overtaget af hæren og hjemmeværnet. Kontrol- og varslingstjenesten påregnes opretholdt i hidtidigt omfang, og der regnes med opretholdelse af eskadriller for transport og redningsformål.
Hvad lokalforsvaret angår, er det hensigten at opstille enheder af værnepligtige, som udgår af felthærens mobiliseringsstyrker, og som har bopæl i passende nærhed af mobiliseringsstedet, således at en hurtig samling og opstilling af enhederne kan sikres. Lokalforsvaret vil blive søgt udbygget til en størrelse af 10-15 bataljoner og vil blive søgt koncentreret om de steder, som lokalforsvaret får til opgave at sikre og forsvare. Enhederne påtænkes bl. a. opstillet på Lolland, Falster og Langeland samt ved særlige nøgleobjekter og -områder, f. eks. flyvestationer.
Et spørgsmål, der har været genstand for nøje overvejelse, er tjenestetiden for værnepligtige menige. De militære sagkyndige både herhjemme og i NATO er af den opfattelse, at en første tjenestetid bør være mindst på 18 måneder af hensyn til såvel den militære uddannelse som beredskabet.
Varigheden af den første tjenestetid for værnepligtige menige udgør i øjeblikket ca. 16 måneder med adgang til genindkaldelser i indtil 60 dage i løbet af de første 9 værnepligtsår. Det var regeringens hensigt at gennemføre en nedsættelse af tjenestetiden til 12 måneder + indtil 2 måneders genindkaldelser. Da det imidlertid må undgås, at forsvarets beredskab og effektivitet svækkes i forbindelse med tjenestetidsnedsættelsen, må der, før nedsættelsen iværksættes, skaffes kompensation ved hjælp af frivilligt, fast personel med længere tids tjeneste.
For hærens vedkommende er det hensigten i forbindelse med nyordningen at indføre såkaldte garnisonstropper til anvendelse uden for dækningsstyrkerne. Det er planlagt, at der til disse garnisonstropper skal indkaldes ca. 2 000 mand pr. år med ca. 10 måneders tjenestetid. De pågældende skal kunne genindkaldes efter de sædvanlige regler. Det er ikke hensigten at foretage ændringer i varigheden af den pligtige tjenestetid for korporaler og sergenter, som for nærnærværende i alle værn er henholdsvis 18 og 24 måneder.
Det frivillige personel af de grader, der i forbindelse med nyordningen vil være behov for at øge (oversergenter, korporaler og mather), omfatter for tiden ca. 6 000 mand (inklusive ca. 500 elever på militære skoler). Det yderligere behov for sådant personel til kompensation for en tjenestetidsnedsættelse efter de skitserede retningslinjer vil være af størrelsesordenen 4 000 mand.
Hidtil har der været vanskeligheder forbundet med at skaffe fornødent frivilligt, fast personel, f. eks. mather, til forsvaret, og det vil derfor være påkrævet at træffe foranstaltninger, som vil stimulere tilgangen af unge. Sådanne foranstaltninger må dels være af økonomisk art, dels tage sigte på at give de unge en civil og erhvervsbetonet uddannelse, som de vil kunne drage nytte af efter tjenesteperiodens udløb. Foruden en rimelig kontant løn må der udbetales et bonusbeløb ved kontraktperiodens udløb, afhængigt af længden af tjenestetiden. Det er hensigten at etablere et uddannelsessystem, der skal kunne indpasses i tjenesten. Det er desuden hensigten at give frivillige, der efter tjenesteperiodens udløb er interesseret i at gennemgå en uddannelse, som de ikke har kunnet opnå i tjenestetiden, et tillæg til den almindelige bonus. Tillæggets størrelse bør afhænge af tjenestetidens længde og uddannelsens omfang og dets udbetaling bero på, om uddannelsen gennemføres. Uddannelsesudgifterne som helhed påtænkes holdt uden for det regulerede forsvarsbudget.
Der er i bilag til lovforslaget givet detaljerede oplysninger om lønninger og bonus til det faste, frivillige mandskab samt om uddannelsesspørgsmålet.
Der var i regeringen enighed om, at hvad det var muligt at indvinde ved rationalisering og besparelser, skulle komme forsvaret til gode, og det var hensigten at intensivere rationaliseringsarbejdet ved at overdrage det til forvaltningsnævnet. På den anden side måtte merudgifterne ved tjenestetidsomlægningen og ansættelse af de nye faste frivillige tages i betragtning. De var anslået til at være af en størrelsesorden af 50 mill. kr.
Ved fremsættelsen anførte forsvarsministeren, at forslaget ikke tilfredsstillede de af NATO opstillede styrkemål eller NATOs syn på tjenestetidsspørgsmålet. Der var dog givet udtryk for, at vi efter NATOs hovedkvarters opfattelse kunne afhjælpe de alvorligste mangler i vort forsvar ved en ordning på et lavere niveau end svarende til de hidtil af NATO opstillede mål.
Ved 1. behandling anbefaledes lovforslaget af Victor Gram (S), der erklærede, at lovforslaget var udtryk for et kompromis, der egnede sig godt som udgangspunkt for forhandlingerne om den kommende forsvarsordning. For socialdemokratiet var det afgørende at tilvejebringe en nødvendig og rimelig effektivitet i vort bidrag til det fælles forsvar inden for NATO uden højere udgifter end strengt nødvendigt. At der måtte blive tale om styrkereduktioner i forhold til de nuværende rammer og indhold, var givet. Vi havde ingen mulighed for at leve op til de styrkemål, som NATOs myndigheder og vore egne militære myndigheder havde angivet som ønskelige. På den anden side var det ikke givet, at reduktionen i forsvarets styrkemål nødvendigvis betød formindskelse i effektiviteten.
From (V) udtalte, at venstre gerne ville være med til en nyordning af Danmarks forsvar, men lovforslaget gik i virkeligheden ud på at overlade til forsvarsministeren at bestemme alt vedrørende forsvaret inden for en beløbsramme af 985 mill. kr. årlig. Man burde prøve på at finde en bedre og mere parlamentarisk form med mere koncise udtryk for de givne rammer. Det var ikke tilstrækkeligt her at henvise til det foreslåede forsvarspolitiske udvalg. Bemyndigelsen var givet til ministeren; udvalget kunne kun modtage oplysninger, og ministeren kunne rådføre sig med det. Der var derfor ikke megen mening i et sådant udvalg, og det var udtryk for en sammenblanding af administration og lovgivning, som man principielt måtte være modstander af. Den foreslåede beløbsramme kunne være udmærket som udgangspunkt for videre forhandlinger, og de påtænkte mindre enheder kunne ikke virke afskrækkende, hvis blot den af ministeren omtalte forøgede effektivitet blev en realitet. Dette var afgørende for venstre. I denne forbindelse kritiserede taleren regeringen for, at sagen om oplægning af depoter ikke var rejst som et rent NATOanliggende i stedet for som en sag mellem Danmark og Tyskland. Med hensyn til den påtænkte nedsættelse af tjenestetiden afhang venstres stilling af, om de oplysninger, som kunne indhentes fra ministeriet, de militære sagkyndige og NATO, kunne vise, at kravene til uddannelse og beredskab gav mulighed derfor. Den foreslåede kompensation med langtidsansatte soldater kunne absolut ikke afvises, men den slog næppe til. Det påtænkte lokalforsvar hilste venstre med tilfredshed.
Ole Bjørn Kraft (KF) fremhævede, at det konservative folkeparti ønskede en forsvarsordning, som indebar et stærkt beredskab. Det var muligt, at forslaget kunne medføre en kvalitetsmæssig forbedring af de enkelte enheder, men det samlede resultat ville være en svækkelse i forhold til de mål, man tidligere havde sat sig, idet også enhedernes antal og styrke havde betydning. Forringelsen viste sig alene derved, at beredskabsstyrken nedsattes fra 16 000 til 13 000 mand. De konservative kunne ikke give tilslutning til den foreslåede nedsættelse af tjenestetiden og til den skjulte nedsættelse af forsvarets budget, som fremkom som følge af den merudgift af størrelsesorden 50 mill. kr., som ansættelse af mere fast mandskab ville kræve. Man havde dog stærk interesse i en styrkelse af den faste kerne og var også rede til at overveje, hvilken indflydelse langtidsansatte kunne få for beredskabets forskellige forhold. Nedsættelsen af antallet af indkaldte fra samtlige tjenstduelige ca. 24 000 mand årlig til 18 000 + 2 000 mand garnisonstropper ville vække al den fra tidligere tider kendte utilfredshed over ulige behandling til live. Forslaget var i stedet for en rammelov i langt højere grad en bemyndigelseslov for forsvarsministeren. Det burde udtrykkes mere konkret, hvorledes det danske forsvar skulle lovsikres og beskyttes imod uden forhandling i folketinget helt at kunne ændres administrativt. Ministerens tale om „større effektivitet og kvalitet" kunne taleren ikke tro på, også i betragtning af at man var veget tilbage for en styrkelse af effektiviteten på to områder, hvor det virkelig kunne være sket: atomladninger til raketvåbnet og etablering af depoter. Gennemførelsen af lokalforsvarsstyrkerne med hurtig mobilisering måtte betragtes som en fordel, men de kunne ikke løse de opgaver, som kupeskadrillerne, flyvepladsernes jordforsvar, i øjeblikket løser. Hjemmeværnets forhold burde ind i billedet og behandles sammen med lovforslaget.
I de kommende forhandlinger, som ministeren havde givet tilbud om, måtte også spørgsmålet om udgifternes størrelse indgå. Når man så på udgifterne på andre områder, kunne det ikke hævdes, at vi ikke havde råd til at forøge udgifterne.
Lannung (RV) hilste med tilfredshed den foreslåede ordning, som betød, at der ville blive tilvejebragt balance mellem bevillinger, styrkemål og organisatoriske rammer. Han fremhævede som fordele ved den nye ordning særlig nedsættelsen af tjenestetiden, det større element af frivillighed, effektiviseringen af det regionale lokalforsvar og undersøgelserne med henblik på rationalisering og besparelser.
Gøting (DR) tilsagde retsforbundets støtte til gennemførelse af lovforslaget, hvorved man ville få et forsvar, som ikke kostede mere end det nuværende, men som ville blive mere effektivt.
Alfred Jensen (DK) gik imod lovforslaget og stillede følgende forslag om overgang til næste sag på dagsordenen:
„I erkendelse af, at medlemskabet i NATO indebærer fare for landets inddragelse i krig mod dets ønsker, og af, at Danmark og de af det danske folk skabte værdier kun kan sikres mod ødelæggelse ved fredens opretholdelse, udtaler folketinget, at landet må slutte op bag alle initiativer til fremme af forhandling og fredens sikring og selv i fornødent omfang tage sådanne — herunder sætte ind for forbud mod kernevåben og prøvesprængningernes indstilling samt for oprettelse af en atomfri, militært udtyndet zone i Europa omfattende Danmark.
Tinget går derefter over til næste sag på dagsordenen.
" Aksel Larsen (SF) henstillede, at Danmark proklamerede sin neutralitet, gennemførte absolut militær afrustning og anvendte de midler, som derved sparedes, til produktive formål, til sygehusenes udvidelse og til støtte for en udenrigspolitik i fredens og den internationale sikkerheds tjeneste. Han stillede følgende ændringsforslag til den af Alfred Jensen foreslåede motiverede dagsorden: efter „udtaler folketinget" indføjes: „at Danmark bør afruste militært og proklamere sin neutralitet samt".
I sine svarbemærkninger fremhævede forsvarsministeren, at lovforslaget i sin formulering ikke væsentligt afveg fra det udkast, som det politiske forsvarsudvalg i 1957 havde samlet sig om. Forslagets karakter af bemyndigelseslov og bestemmelsen om det forsvarspolitiske udvalg var i det væsentligste uændret. Det væsentligste nye moment var tjenestetidsspørgsmålet. Nu havde regeringen imidlertid givet sit oplæg, og det måtte så være oppositionen, som fremsatte sine forslag til ændringer.
Ved forhandlingens afslutning forkastedes det af Aksel Larsen stillede ændringsforslag med 114 stemmer mod 1; 3 medlemmer (de 2 grønlandske medlemmer samt Morten Larsen (RV)) undlod at stemme. Alfred Jensens forslag om overgang til næste sag på dagsordenen forkastedes med 110 stemmer mod 5 (DK); 3 medlemmer (de 2 grønlandske medlemmer samt Aksel Larsen) undlod at stemme.
Lovforslaget henvistes til behandling i et udvalg, der ikke nåede at afslutte arbejdet i folketingsåret.
Udvalget afgav den 5. oktober en beretning, hvori det anførtes, at forsvarsministeren foruden skriftligt at have besvaret en række spørgsmål havde stillet en række oplysninger og aktstykker til udvalgets rådighed, bl. a. om skitser til nye forsvarsordninger, udarbejdet af forsvarsstyrelsen under forskellige økonomiske forudsætninger, og om forhandlinger, der har været ført med NATOs militære myndigheder, sideløbende med udvalgets forhandlinger. Det således tilvejebragte materiale var i det omfang, det ikke var af fortrolig karakter, optrykt som bilag til beretningen.